- 存"以罚代管"现象 长江荆江段非法采砂禁而不止
荆州市位于湖北省中南部、长江中游，辖二区(荆州、沙市)、三县(江陵、公安、监利)、三市(松滋、石首、洪湖)，总面积14067平方公里，总人口640万人。长江自西向东横贯荆州全境，流经全市八个县市区，流程483公里。
河道非法采砂是事关长江堤防防洪安全、航运交通安全、工程运行安全和人民生命财产安全，影响区域社会经济发展和社会稳定的大事。根据国务院第320号令《长江河道采砂管理条例》，湖北省政府下令:从2001年2月1日起，禁止在长江河道武汉以上600公里采砂。2003年2月9日，水利部《关于长江中下游干流河道采砂规划报告的批复》将长江荆江段规划为禁采区。荆州市政府及沿江八个县市区地方政府与水利主管部门也加大了对非法采砂的打击力度。
2001年长江河道禁止采砂以来，长江荆江段局部水域夜间偷采、甚至白天偷采的情况逐年有所好转，但是非法采砂事件仍然屡屡发生，导致长江禁采“禁而不止”。2008年3月14日至15日，水利部、交通部联合组织开展了“猎鹰行动”，在宜昌枝江市水域现场抓获涉嫌非法采砂作业的6艘大型采砂船和6艘运砂船，在荆州市陈家湾水域抓获小型运砂船1艘。
非法采砂为何禁而不止？笔者针对这一问题进行了调查。
偷采活动屡禁不止，原因何在？
长江全面禁采以来，局部江段偷采活动屡禁不止，原因众多。
暴利:打击非法采砂后砂石价格上涨
荆州市历年来由于长江河势变化形成的江滩洲垸较多，砂石资源丰富而且品质好，加之平原湖区又无其它矿产资源替代，砂石资源供需矛盾尤为突出。据统计，荆州市每年基础设施项目建设的砂石资源需求在800万吨以上，除石首、监利、洪湖靠洞庭湖供给部分砂石之外，缺口较大。
调查表明:禁采以前，荆州市境内有16家企业从事采砂(石)，从业人员3200多人，共有各类采砂船31艘，另外还有8艘外地采砂船；通过整治后，荆州市目前还有13艘采砂船，现已分别在荆州学堂洲、沙市柳林洲等水域集中�？糠獯�，外地采砂船已被遣送出境。
而荆州市境内沿江砂石料经营企业123家，其中已办理营业执照的有96家，无营业执照的有27家。这些企业基本上都是民营企业，最大的是石首市港口贸易公司，年销售砂石料95万方。随着新农村建设、小流域治理等基础设施建设步伐的加快，砂石需求趋旺，偷采利润丰厚，驱使部分船主铤而走险。
从荆州市建筑市场砂石料的供应看，一旦长江采砂打击力度加大，来自荆门、宜昌等山区的碎石价格马上上涨。2007年以来，荆州境内的建筑用砂石料曾经高达每吨110元至130元。一般来说，500万元购置的采砂船，一个小时采砂盈利就在8000元以上，一年就可以收回500万元的投资�；褂�，汉江禁采后，一些来自汉江的小型采砂船被卖给长江沿岸的农民，进一步增加了禁采工作的执法难度。
体制:存在“以罚代管，罚而不管”现象
据了解，湖北省政府要求对长江河道采砂实行“四个专门”的管理办法，即专门管理机构、专职管理人员、专门执法装备和专项管理经费。但目前部分县市区由于机构编制、财政经费等原因，还没有将其落实到位，致使采砂管理工作上下衔接不紧、配合不力，在本辖区内也是罚而不管，从而造成多头执法。在如今的长江河道荆江段上，出现了湖北省水利厅、湖北省水利厅砂管局荆州基地、荆江市水利局、沿江县市区水利局、乡镇政府、村委会和公安、海事、航道等部门都在进行采砂执法管理的现象。
据统计，湖北省水利厅近三年来在长江荆江段境内，查获处罚船只20余艘，�？畲�300多万元。仅“宏发号”采砂船就被湖北省水利厅�？盍酱渭�40万元，被荆州市水利局�？盍酱渭�25万元，但“宏发号”每次缴纳�？詈蠖际侵馗赐挡�。
执法:对小型采砂船只缺乏有效管理办法
由于对采砂行为的管理属行政执法范畴，目前的执法存在“三难”:一是查处难，由于现有的执法装备与实际工作不匹配，在执法过程中难以进行查处；二是处罚难，在对违法采砂业主处罚时，经常遇到说情、打招呼等现象；三是处理难，水政执法人员对违法采砂船只只有处罚和制止(扣压)的权力，一些违法采砂船只往往在处罚后异地再来，一些扣压的船只在指定水域�？�，还要花费人力财力进行监管。
以上“三难”反映在现实中的突出表现，就是小型采砂船只监管难度大。目前，大型采砂船非法偷采现象已得到有效遏制，但在节假日、恶劣天气、深夜等特殊时段，在边界江段和个别江段，小型采砂船偷采江砂的问题比较严重。这些小型采砂船基本为“三无”船只，功率仅有十几至几十千瓦，通常一家一船，甚至以船为家，全家老少都生活在船上。由于目标小、流动性大，小型采砂船平时常躲在不易被发现的水域，伺机偷采时往往集群作战，在受到查处时能迅速逃离现场，抓捕困难。
而现行的长江河道采砂管理法规政策，对小型采砂船非法采砂行为没有明确的经济处罚规定。按照《长江河道采砂管理条例》第十八条规定，本可以对未办理河道采砂许可证、擅自在长江采砂的，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的�？�。但一条小型采砂船总造价最低的仅几千元，最高不过2万元至3万元，�？钕匀辉对陡哂谛⌒筒缮按旧淼氖导始壑岛筒缮盎У木贸惺苣芰�，有时船主甚至以死要挟执法人员，�？钕匀荒岩圆僮鞯轿�。
政策:为何对禁采区没有补贴？
由于荆江河道防洪的特殊性，可采区没有按行政区划及社会发展的需求设置，导致武汉以上近600公里江段无规划采区，也无砂石资源费可以收取。而市、县两级河道采砂管理机构都属自收自支的事业性质，市、县财政没有经费投入，加之打击非法采砂活动执法成本高、经费不足、装备不全、安全隐患多等各方面原因，基层履行管理职责的积极性并不高。
据不完全统计，湖北省每年设置可采区10个，砂石开采量800万吨左右，收取采区拍卖费和砂石资源费6000万元以上，而湖北省水利厅从未平衡、补助过禁采区河道采砂管理机构的运行费用，原定每年补助荆州市20万元的河道采砂执法经费近两年也未拨付。
我们认为，国家对长江禁渔有补贴，但是对禁采没有补贴，这或许有失公允。
应“堵”“疏”结合打击非法采砂
综上所述，长江禁采禁而不止，除了市场需求量大与采砂行业暴利驱使外，还有管理体制不顺、管理手段落后、管理经费短缺、执法装备缺乏等因素。为此，我们调研后提出了几点建议，其中最主要的就是“堵”“疏”结合。
一方面，国务院及其相关主管部门，在对长江非法采砂“堵”的同时，应“疏”通砂石的供应渠道。就解决禁采区地方建设需求的砂石量这一问题�？捎珊笔≌雒�，与一些山区市、县承租荒山采石，保证建设用砂石的供应。
另一方面，国务院、水利部、长江水利委员会等长江管理部门，应根据目前长江荆江段河床的实际状况，批准设立采砂点，进行依法有序定点采砂，以降低沿江县市禁采区建设用砂石的成本，抑制砂石行业的暴利。
另外，国务院应解决禁采区政策性经费补贴文件的落实问题，以保证禁采区政府打击非法采砂活动的执法成本与禁采机构的管理经费，方便更新部分执法装备。在管理体制方面，国务院应该尽快督促湖北省政府解决目前多头执法、以罚代管、罚而不管的现象，整合执法力量，确保长江荆江大堤安全和长江河道交通的顺畅。(湖北省荆州市政协委员胡诗华）
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