新定位下的内部分工难题
政策性银行改革后的定位是综合性开发金融机构。接下来的问题是，其原来的政策性功能如何处置？如果仍然部分担负的话，政策性功能和商业运作之间如何区隔？
作为方案的主要设计者，中国人民银行研究局副局长张涛表示，综合性开发金融机构向市场化方向迈进了一大步，但仍具有部分政策性属性。
业内人士对本刊解释说，虽然从目前来看，不少项目利用商业贷款方式也可以存活，但这并不代表不再需要政策性金融支持。只是说随着市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务已经完成，因此转型后开发性银行的功能，将具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务的双重特性。
社科院金融研究中心副主任王松奇对本刊表示，传统政策性机构(银行)强调按照国家指令办业务，然后国家财政“兜底”。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，强调商业上的可持续性。因此，王松奇指出，政策性银行在转型为综合性开发金融机构之后，在财务管理和考核上应当采取分账管理方式，分别设立指令性账户和指导性账户。指令性账户主要体现政策性属性，用于记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，指导性账户则用来记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息，并统筹《商业银行法》允许开展的所有业务，不享受政策优惠。
但接下来，两个账户之间如何设立隔离机制，防止商业账户的损失转嫁到国家财政头上，正成为一个难以绕过的难题。目前，各方对此尚无定案。
农发行难被替代
政策性银行转型，农发行问题最为严峻，除了高负债率，还存在业务过于单一，商业化运作前景不明。
农发行研究室主任朱英刚说，几年前，就有很多专家建议撤销农发行，理由是农发行的粮棉油收购信贷大幅萎缩，农发行已经没有必要存在。采访中，本刊记者也听到了不少关于农发行的业务完全可以由商业银行替代的观点。
不过，国家开发银行专家委员会常务副主任王大用对本刊记者表示，尽管当年农发行把其扶贫职责推向了农业银行，尽管其保留的粮棉油收购信贷业务也在高负债运行，但并不能因此就否定其存在的必要性。王的看法代表了业内关于农发行存续问题的主流意见：中国是农业大国，保证农业稳定、农产品流通需要大量融资，从目前来看，靠商业银行是无法达到这个目的的。
社会科学院金融所副研究员杨涛对本刊表示，农发行的问题不是其自身的定位问题，而是整个农业政策性金融体系的发展和定位问题。在新农村运动的背景下，国家对农发行的支持不会小。
杨涛介绍说，无论是发达国家还是发展中国家，对农业的政策性金融支持都是放在重要位置的。从美国的政策性金融体系来看，在其5大类政策性金融机构中，有2类与农业有关。 来自国家的比其他政策性银行更优惠的支持可保无虞，但是农发行如何自力更生，能否用市场化的手段实现可持续发展，依然是个悬疑。
争夺新空间
转型方案的主要设计者央行研究局副局长张涛此前向媒体表示，重新定位后，三家银行面临着新的选择，必须在原有基础上寻求新的“增长空间”。
在这场争夺商业化运作空间的比赛中，国家开发银行是名副其实的“抢跑者”。比如，许多进出口领域的信贷业务国家开发银行反而做得更好。
社科院金融所副所长王松奇对本刊记者说，国家开发银行早就商业化了，它比商业银行还商业银行。
国开行专家委员会常务副主任王大用对本刊记者说，当年政策性银行成立的时候，考虑到其所介入的领域贷款数额大、期限长、风险集中，存在一个可以亏损的隐性前提；但是国开行却成为国内首家实行5级贷款质量分类及贷款防火墙等制度的银行，其不良资产率小于1%，优于国内所有的商业银行。
眼下，由于业务交叉，国开行与商业银行的冲突正在公开化。国开行的六大信贷领域是电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯行业，而这些业务，也正成为商业银行眼中的肥肉。对此，王大用说：“10年前并非这样，这些业务都是商业银行不愿意做的生意，才分离出来给政策性银行，现在有利可图了，又要我们退出来�！�
而国务院研究中心金融所所长夏斌则认为，开发性金融机构在业务领域上应该有进有退，在弥补了市场缺失，带动其他商业银行、民资等进入相关领域之后，就要考虑退，开发性金融机构不能利用国家信用和补贴来和商业银行竞争。
每一次转型都意味着对原有格局的某种程度上的颠覆，所涉及各方的利益重组将次第展开，以上的争论只是这个过程的一个序曲。
稿件来源：《中国新闻周刊》，作者：郇丽
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